各县(市、区)委、县(市、区)人民政府,市级机关各部门,市直属各单位:

为深人贯彻科学发展观,全面落实中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,按照省委"两创"总战略和加大城乡统筹发展力度的新要求,现就深化完善"两分两换",加快推进统筹城乡综合配套改革和城乡一体化发展提出如下工作意见。

一、进一步提高对深化完善“两分两换",加快推进统筹城乡发展的思想认识

自2008年4月被确立为浙江省统筹城乡综合配套改革试点市以来,我市按照先行先试、率先突破的要求,创新开展以"两分两换"为核心的优化土地使用制度改革."两分两换"呈现出试点范围稳步扩大,试点模式丰富多样,社会的认知度和农民的参与度逐步提高的良好态势,取得了阶段性成效,走出了一条以开展"两分两换"为突破口,农业生产发展、农民生活富裕,全面推进统筹城乡发展的新路子。

当前,我市经济社会发展已进人到"接轨上海扩大开放"向"与沪杭同城"战略提升的新阶段,进人到统筹城乡综合配套改革全面推进、深化完善的新阶段,进人到提升全面小康水平,为提前基本实现现代化打下坚实基础的新阶段,这为我们加快城乡统筹发展,从根本上解决"三农"问题,推进经济社会转型发展创造了难得机遇,提供了有利条件。同时,城乡二元体制束缚、社会转型滞后、空间环境"瓶颈"制约,以及转变农业发展方式要求提高,保持农民收人持续较快增长难度加大等,迫使我们必须进一步解放思想、更新理念、抢抓机遇,全力克服制约转型发展的不利因素,确保经济社会持续平稳较快发展。"两分两换"是中央和省委统筹城乡战略决策和部署要求在嘉兴的具体实践。全市上下必须不断提高把"两分两换"作为统筹城乡综合配套改革核心内容的基本认识,把全面提升统筹城乡发展水平作为全面建设小康社会和加快推进现代化的根本要求,夯实打牢农业农村发展基础,协调推进工业化、城镇化和农业农村现代化,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

深化完善“两分两换”,加快推进统筹城乡发展的总体要求是∶全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会和中央、全省农村工作会议精神,深人贯彻落实科学发展观,稳定和完善党在农村的基本政策,把坚持“三不变”(即农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不变、农用地的量与质不变)作为基本前提,把“坚持以人为本、保障农民权益,坚持依法办事、积极稳妥推进,坚持科学规划、节约集约发展,坚持保护耕地、确保粮食安全”作为基本原则,将宅基地与承包地分开、农房搬迁与土地流转分开,以承包地换股、换租、增保障,推进集约经营,转换生产方式﹔以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。加快推动传统农业向现代生态高效都市型农业转型、传统村落向城乡一体新社区转型、传统农民向现代市民转型,全面提高统筹城乡发展的质量和水平,为加快建设长三角创新型经济强市、江南水乡生态型文化大市、杭州湾宜居型滨海新市打下扎实基础。

二、深化完善“两分两换"男加快推进统筹城乡发展的目标任务

1.确保耕地的量与质。坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度.按照“三个不减少”(耕地保有量、基本农田、标准农田面积不减少)并力争有所增加的要求,全面落实和完善耕地保护责任制,加强农业基础设施建设,切实提高粮食综合生产能力。

2.全面保障农民权益。充分尊重农民意愿,统筹兼顾农民在宅基地、承包地、集体经济组织成员和社会成员等方面的利益,依法保障农民的产权、收益权和参与权,切实维护农民切身利益和长远利益。

3.做大做强新市镇。深化扩权强镇改革,完善管理体制,加快资源要素集聚,促进产业整合提升,强化社会管理服务,加快把新市镇建设成为集聚水平高、城市功能全、规划科学、经济繁荣、环境优美、生活富裕的小城市,成为统筹城乡发展、承载农村人口转移集聚的主要载体和网络型大城市的基础性节点。

4.做精做优新社区。按照布局合理、设施配套、环境优美、生活舒适、文明和谐、具有浓郁现代气息和江南水乡特色的要求,高起点规划和推进城乡一体新社区建设,三年内基本建成100个示范性城乡一体新社区。

5.提升农业现代化水平。按照“与沪杭同城”的战略要求,大力实施都市型现代农业园区化建设,推进农业生产、生活、生态功能融合和一二三产融合,实施“五个一百”示范性工程,着力提高农业综合生产能力、市场竞争力和可持续发展能力。

6.加快民生改善和社会事业发展。进一步创新促进民生改善和社会事业发展的体制机制。深化城乡统筹就业,大力促进农民就业创业,切实增加低收人农户收人。完善覆盖城乡居民的社会保障体系,逐步提高保障水平。推进城乡教育均衡发展,完善农村公共文化卫生服务体系,加强文化遗产、江南民俗文化的保护和建设,广泛开展全民健身活动。落实资源节约与环境保护行动计划,推进生态建设,全面提高农村社会事业发展水平。

7.推进国土片区联动开发。按照城镇体系规划和产业布局规划,积极探索和创新区域开发新机制,在沿路、沿河、沿海等区域,充分发挥地域相邻、产业相同、生态相仿等优势,推进市域、县域、镇际间国土片区联动开发,近期重点做好嘉兴国际商务区和滨海新区等重点区块的开发建设,提高整体开发水平和综合效益。

8.深化完善统筹发展体制机制。提升统筹理念,深化统筹举措,巩固以“一改带九改”、“十改联动”推进的工作格局,拓展改革领域,创新改革路径,注重政策配套,强化政策支撑,全面推进各项配套改革,为经济社会转型发展提供动力机制和体制保障。

三、深化完善“两分两换"男加快推进统筹城乡发展的主要内容

1.深化农村集体资产产权制度改革。推进农村集体经济组织土地资产和非土地资产的分离,对非土地资产根据《浙江省村经济合作社组织条例》和有关政策规定,按照"依法、自愿、民主、公正”的原则,通过清产核资、清人分类、折股量化、建章立制、规范监管等程序,在农村集体经济组织内将资产按一定标准折股量化到人,股权持有人对所持股份具有参与决策和享有收益、转让、继承的权利。积极探索农村集体资产在产权制度改革后的产权按照市场化原则进行转让交易,推进农村集体经济组织和社会组织管理组织分开,农村居民社会成员身份和经济成员身份相分离.消除农村居民跨区域流动集聚的后顾之忧。2010年基本完成.两分两换"试点镇先行启动村的集体资产产权制度改革;2012年基本完成经营性资产在100万元以上村的集体资产产权制度改革;.十二五"期末基本完成所有村的改革。

2.开展农村集体建设用地使用权流转改革。坚持.产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理"的原则,在现行的法律法规和政策框架内,按照"局部试验、封闭运行、结果可控"的思路,对符合流转范围和条件的经营性集体建设用地,允许集体经济组织以出让、出租、作价出资或人股等形式进行流转;对符合流转范围和条件的农村宅基地,可采用收购、退还、置换、转让等方式,实现有偿使用和交易流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场。

3.创新农村土地承包经营权流转。稳定和完善农村基本经营制度,在依法自愿有偿的基础上,在"两分两换"试点区域积极探索土地承包经营权流转新机制。对成片整组整村实施土地流转(含全部转让)并对非土地资产实行产权制度改革的地方,根据需要,可以探索组建不同区域范围的村土地合作社,作为集体土地所有者的代表,负责对区域范围内农村土地的规划、经营和管理。镇级国有投资开发公司可作为转让主体,经与土地发包方、承包农户协商一致后,受让农户土地承包经营权。镇(街道)投资开发公司受让土地的,可以法人身份参加土地合作社。农户自愿全部转让土地承包经营权的,按照征地标准对农民进行补偿。在明确农户土地承包经营面积基础上,对农户承包的土地,探索实行.定量不定位"管理。对影响土地成片流转、规模经营的农户的承包地,妥善做好异地置换工作。

4.建立农村产权交易机构。市一级建立.嘉兴市农村产权交易监督管理委员会",行使对农村产权交易的指导、协调、服务和监管。市和各县(市)要将原.农村土地流转服务中心"改造升级为.农村产权交易中心",拓展服务范围,扩大服务功能,增加交易品种,争取年内开展农村集体资产股权交易。在巩固完善农村土地流转信息管理系统的基础上,搭建农村产权交易综合信息服务平台。

5.加强城乡一体新社区管理服务。积极探索城乡一体新社区综合党组织或.村社区联建"综合党组织等组织模式。以党建促进各类群团组织、社团和社工队伍建设,不断深化.网格化管理、组团式服务"。依法选举产生社区居委会,行使自治组织功能。过渡期建立城乡一体新社区管理委员会,作为镇政府(街道办事处)的派出机构,暂行社区居委会的部分职责。科学组建、同步规划建设社区综合服务中心,满足社区居民的基本公共服务需求。建立健全社区居民代表会议制度,居务公开、民主监督、民主管理制度和民主选举制度等各项规章制度,有序推进居民依法自治。

6.有序推进农民跨区域集聚和身份转换。支持引导符合条件的农村居民,以宅基地置换货币、城镇房产(包括经济适用房)和自愿申请带宅基地土地指标跨区域自建农村住房,建立健全农村居民进城人镇、跨行政区域集聚的绿色通道。农民跨行政区域集聚后,有序推进农村居民的经济身份和社会身份相分离。经济身份,继续保留享受原村集体经济组织成员除宅基地申请之外的一切经济权益、福利待遇和社员权利;社会身份,原则上随户籍转人迁人地新社区,接受当地的管理和服务,行使相应的政治权利,履行相应的责任和义务。

7.加强农村土地综合整治。及时组织开展.两分两换"区域内农村宅基地复垦,加强农村土地综合整治。深人实施标准农田质量提升工程,建成一批田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排、土肥沃的高标准基本农田。建立耕地保护专项基金,主要用于农村土地综合整治项目。加大政府对土地复垦工作的绩效考核,建立垦造耕地项目后期管护补偿、土地复垦指标调剂交易、宅基地退出等机制。农村土地综合整治项目获取的城乡建设用地增减挂钩指标,要优先保障现代新市镇、城乡一体新社区建设,节余的城乡建设用地增减挂钩指标可有偿交易。

8.加快推进农业发展方式转变。紧紧围绕.稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲"的总体要求,突出保障粮食安全和促进农民增收这个总目标,加快粮食生产功能示范区、现代农业示范园区、农业龙头示范企业、农民专业合作示范社、知名农产品示范品牌等“五个一百"示范工程建设,着力培养现代职业农民带头人、城乡一体新社区管理人才、农业技术推广人才、农村职业经纪人才和农业社会化服务人才等.五个一批,人才培养计划,推动农业布局优化、规模集聚、产业融合、功能拓展,促进农业可持续发展。

9.深化完善新市镇建设。实施小城市培育计划,合理调整镇、街道行政区划,适度撤扩并小规模市镇。加快新市镇公用事业和基础设施建设,探索建设一批"区镇合一,的市级特色功能区,加快"工业功能区,转型升级、"现代农业园区,增量提质、"商贸公共服务区,配套完善、"城乡一体新社区,集聚建设。建立新市镇建设融资平台,构建多元化的新型农村金融组织体系,继续强化金融产品创新和服务,加强建设用地保障,强化资源要素支撑。深化行政管理体制改革,开展综合行政执法试点,形成与小城市建设管理相适应的体制和机制。

10.进一步提高农民收人和社会保障水平。完善农业经营方式,加快农业转型升级,拓宽农业增收渠道。推进劳动力结构战略性调整,完善就业扶持政策,对已全部流转和自愿全部转让土地承包经营权,有就业愿望和就业能力的人员,按城镇失业人员开展有针对性的就业服务和职业培训。对自愿全部转让土地承包经营权的"4050,人员和全部流转土地承包经营权中的"大龄,人员实施再就业援助。鼓励支持劳动者自主创业,放宽创业准人条件,推广小额担保贷款,减免有关税费,完善创业服务,以创业带动就业促增收。引导农村集体资产股权和农民房产、承包土地等农村产权按照市场化原则流动,努力提高农民财产性收人比例。以纳人政策性社会养老保障的方式,引导支持土地承包经营权流转。

四、进一步优化深化完善"两分两换"，加快推进统筹城乡发展工作的环境氛围

1.完善领导体制机制。进一步健全党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制,把"重中之重,要求落实到领导分工、机构设置和干部配备上。充分发挥各级统筹城乡综合配套改革领导小组及其办公室作用,切实担负起任务部署、力量组织、政策协调、工作指导和监督检查的职责。完善市、县(市、区)四套班子领导联系制度,强化工作指导。建立专项督查、情况和进度报送、工作点评等制度,妥善协调工作推进过程中出现的各种矛盾和问题,确保改革始终在正确的轨道运行。

2.优化资源要素配置。进一步强化政府的主导作用,按照总量持续增加、比例稳步提高、集中财力办大事的要求,不断加大财政对"三农,的投人。按照"政府可承受、百姓可接受、发展可持续,的原则,完善配套政策,提高土地出让金和建设用地指标镇(街道)留存比例,建立各级财政资金为导向,国有资本、民间资本和农民群众参与的多元投人机制,多方筹措建设资金。充分利用好土地"占补平衡,和"增减挂钩,政策,进一步推动城乡土地资源的优化配置和节约集约利用。

3.切实加强基层基础。加快构建城乡统筹基层党建新格局,按照"1＋X,村镇规划布局,优化农村党组织设置,推进农村党建社区化转型,加强基层干部队伍建设,完善农村工作指导员制度。全面推进农村社会建设和管理,确立"政府主导＋社区自治,的管理模式,逐步建立起协调有力、贴近实际、开放互动、民主自治的城乡一体新社区组织管理体制,确保农村社会稳定。

4.营造合力推进氛围。扎实开展"‘两新'工程年,活动,各部门、各单位要围绕"两新,工程建设目标任务,抓紧制定支持、参与"两新,工程建设的配套政策和实施方案,形成上下联动、齐抓共管的合力推进机制。加大创新推进力度,在南湖区余新镇和七星镇先行开展集体资产管理体制和城乡一体新社区管理体制改革试点,为面上推进积累经验。加强工作考核,把深化完善"两分两换,,加快推进统筹城乡发展作为对市级部门(单位)、各县(市、区)党政领导班子考核的重要内容。切实加强宣传引导,进一步形成加快推动统筹城乡改革发展的浓厚氛围。

中共嘉兴市委

嘉兴市人民政府

二0一0年四月十二日